조제 ․ 재정 BRIEF

재정권한 배분의 국제비교분석

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Ⅰ. 서론	02

Ⅱ. 주요국의 재정권한 배분	04

Ⅲ. 대통령제 국가의 재정권한 배분	09

Ⅳ. 요약 및 시사점	11

김 종 면 선임연구위원 (044-414-2211)

재정권한 배분의 국제비교분석

Ⅰ	서론

•• (배경) 최근 진행되고 있는 개헌논의 중 일각에서 국회의 재정권한 강화를 주장하며 주로 아래 두 가지 논지를 근거로 제시하고 있음

▪“우리나라는 행정부에 재정권한이 과도하게 편중되어 있어 견제와 균형의 원리에 맞지 않으므로 재정민주주의를 위해 개선할 필요”

▪“대통령제 국가의 대표적 사례인 미국의 재정제도가 대통령제와 부합되므로 우리도 대통령제 국가인 이상 미국과 같은 재정권한 배분을 지향해야 함”

•• (질문) 이러한 주장의 타당성을 논의하기 이전에, 위의 두 가지 논지에 대한 팩트체크
(fact check)가 필요하며, 특히 논지의 암묵적 전제를 검증하는 것이 중요하다고 판단됨

▪우리나라 행정부에 재정권한이 과도하게 편중되었는가?

▪미국 제도가 과연 대통령제 국가 재정권한 배분의 전형적 사례인가?

•• (분석방법) 이를 위해 대표적인 6개 국가의 재정권한을 비교분석하여, 위의 질문에 대한 답과 함께 우리가 참고할 시사점을 도출

▪분석대상 국가는 우리나라, 미국, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴 등 6개국으로 모두 OECD 회원국임

▪객관적 사실 확인의 취지에 따라 가급적 각국 헌법 및 재정제도법의 관련 조문을 직접 확인하며,

▪재정권한에 대해서는 주로 법안발의권, 예산편성권, 의회의 수정에 대한 제약 등을 확인

- 우리나라와 일본만 예외적으로 예산비법률주의를 따르며, 그 외 모든 국가들이 매년도의 예산을 각기 하나의 법률로 간주하는 예산법률주의를 따르므로 법률안의 발의권은 재정권한 배분을 판단하는 중요한 요소임

- 또한 예산 이외의 일반법률의 경우를 생각하더라도 법안발의권의 소재는 행정부와 입법부 간 권한의 배분을 나타내는 중요한 지표임

- 예산의 편성권과 의회수정권은 예산의 결정과 관련된 가장 중요한 권한임

•• 6개 비교 대상국의 특성은 아래와 같이 요약되며, 재정제도의 국제비교 대상으로서 우리가 참고할 수 있는 대표성을 갖춘 구성이라고 사료됨

<OECD 주요 6개국의 특성>

국가	정치체제	법체계	기타 특성
한국	대통령제	시민법계
미국	대통령제	보통법계	연방제 의회 중심 예산제도
영국	의원내각제	보통법계 (불문헌법)	격년제 재원배분 영연방 국가의 특성을 대표
독일	의원내각제	시민법계	연방제 (대표적 시민법체계)
프랑스	반대통령제	시민법계	‘라틴계’로 스페인과 중남미 국가와 법·행정 특성이 유사
스웨덴	의원내각제	시민법계	중기+하향식 재정모델

▪정부의 3부 간 권한 배분의 차이를 규정하는 가장 중요한 요소는 정치체제이며, 대통령제와 의원내각제를 모두 포함하였음

- 이 중 프랑스는 대통령제이면서도 내각 불신임제를 채택하므로 반대통령제 또는 이원집정부제로 분류

▪법체계에 따라 각국에서의 법률의 형식 및 내용의 해석·적용에 차이가 있을 수 있으므로 분석에 포함. 크게 시민법계(civil law 또는 German-Roman law)와 보통법계(common law)로 구분됨

▪기타 특성

- 미국과 독일은 연방제국가이며,

- 프랑스는 범라틴계 국가(지중해 연안 유럽 남부 국가와 중남미의 스페인어, 포르투갈어권 국가)의 특성을 대표한다고 해석할 수 있음

- 스웨덴은 재정운용이 모범적이라고 평가되는 북유럽 국가를 대표하며, 스웨덴의 중기재정 및 하향식 예산제도는 국제기구가 장려하는 MTEF 모형의 원형 사례임

- 영국은 불문헌법의 특성이 있으며, 영연방 국가들의 특성을 대표하는 사례임

Ⅱ	주요국의 재정권한 배분

•• 6개 비교 대상국의 재정권한 배분 현황은 아래 표에 요약되어 있음

▪대부분 헌법에서 명문조항으로 규정되어 있음을 확인할 수 있음

▪대부분의 국가는 주요 재정권한 측면에서 사실상 우리와 동일한 구조임을 확인

▪오히려 정부 증액동의권은 예산뿐 아니라 일반법안에도 적용되므로 우리보다도 강력한 제약을 일반적으로 채택

<주요 6국에서의 재정권한 배분 요약>

주요 재정권한	영국	한국	프랑스	스웨덴	독일	미국
법안발의권을 의회와 정부에 공히 부여	●	●	●	●	●	의회
정부 예산편성권	●	●	●	●	●	▲
정부 증액동의권 (적용 범위) 의회 수정제한	법안․예산	예산	법안․예산 분야별 한도	법안 분야별 한도	법안․예산	법안 (PAYGO) 분야별 한도
: 헌법에서 명문조항으로 규정(영국은 불문헌법이므로 하원규정에서 명시) : 기타 법률에서 명문조항으로 규정(스웨덴의 법률안에 대한 정부동의권은 불문 관행)

•• 법률안 발의권(right of (legislative) initiative)

▪조사 대상 6개국 중, 미국 이외의 모든 국가에서 의회와 정부에 공히 부여됨을 확인(미국은 의회에만 부여)

- 대부분 헌법에서 명문조항으로 규정되어 있음(영국과 미국만 예외)

대한민국 헌법 제52조, 프랑스 헌법 제39조, 독일 기본법(헌법) 제76조, 스웨덴 헌법(IG) 제4장 제4조 및 국회법 제9장 제2조

-  영국은 불문헌법 체제이며 하원규칙도 법률안 발의권을 명시적으로 규정하지 않았음. 그러나 하원규칙 제23조, 제50조 등은 장관이 법률안을 제출하는 경우를 다루고 있으며, 의회 홈페이지에서 법안발의권이 정부, 상하원 의원, 개인 또는 법인에 있음을 확인할 수 있음

http://www.parliament.uk/about/how/laws/bills 참조. 2017.2.15. 접속

- 미국 헌법 제1조 제1항은 “모든 입법 권한을 의회”에 부여하고 이에 대한 예외조항이 없기 때문에 법안발의권도 의원에 한정

•• 예산편성권

대부분의 국가에서는 헌법에 편성권을 별도로 명시함. 이는 우리와 달리 대부분의 국가들이 예산법률주의를 채택하기 때문이며, 예산법률주의하에서는 예산안이 법안이기 때문에 이의 발의(제출)권이 대개는 곧 편성권을 의미하게 됨.
그러나 헌법에 별도 규정이 없으면 예산(법)안 제출권도 법안발의권에 준할 수밖에 없으며, 이때 예산법안의 발의 및 처리과정이 현실적으로는 일반법안과 다를 수밖에 없으므로 일반법안과의 이러한 차이를 인정하고 헌법에 이를 구체적으로 적시할 필요가 있음

▪모든 국가에서 편성권을 정부에 부여(미국은 이론의 여지가 있음)

▪실제로 6개 주요국의 예산편성권을 조사한 결과, 대부분 국가들이 헌법에서 행정부에 명문조항으로 편성권을 부여(영국과 미국은 법률이나 규정에서 이를 명시)

대한민국 헌법 제54조 제2항, 프랑스 헌법 제39조, 독일 헌법 제110조, 스웨덴 헌법(IG) 제9장 제2조 및 제11조와 국회법 제9장 제5조. 프랑스 헌법은 정부발의안은 ‘projet’, 의원발의안은 ‘proposition’이라는 상이한 용어로 칭하여 혼동의 소지가 전혀 없음

- 불문헌법 체제인 영국은 하원규칙 제48조에서 이를 다루며, 동 조항은 정부편성권은 물론, 증액동의권을 규정함

∙  300여년 전에 도입된 동 규정은 포괄적 용어로 서술되어 있어 왕권(행정부)의 동의 없이는 국고에 대한 청구나 지출을 다루는 일체의 법안 및 수정발의조차 금하고 있음

∙  따라서 정부편성권을 부여함은 물론, 예산안에 대한 의회의 수정 발의가 금지되며,

∙  비용이 수반되는 일반법률도 의원 발의를 금지하는 강력한 증액동의권으로 해석되고 있음

- 미국은 흔히 의회가 예산편성을 하는 것으로 이해되기도 하나, 이론의 여지가 있음

∙  미국 예산과정의 필수 절차로 행정부가 ‘대통령예산’을 의회에 제출하도록 법률에 의무화하였으며, 이는 1974년의 의회예산법이 아니라 1921년의 예산회계법의 관련 조항에 근거한 것으로, 관련 법조항은 文理상으로 정부의 예산안 제출을 다루고 있음이 명백함

미법전 제31장 제1104조 및 제1105조

∙  또한 예산 전체를 포괄하는 문서는 전 예산과정을 통하여 대통령예산이 유일하므로, 예산안 편성은 정부가 하고, 의회가 이를 대폭 수정할 수 있다고 해석하는 것이 합리적임

∙  즉 의회는 재량지출만 각 분야별로 나누어 입법화하며, 의회 예산과정 어디에도 전 예산이 나타나는 문서가 없음

※ 필리핀은 미국과 헌법이 유사하여 법안의 의원 발의만 가능하나, 대통령이 예산을 편성하여 의회에 이송토록 헌법에 명시. 즉 예산법률주의하에서 법안발의권이 의회에만 있더라도 예산(법)안의 편성권은 정부에 부여할 수도 있음을 보이는 사례임

필리핀 헌법 제6장 제1조

필리핀 헌법 제5장 제25조 제1항

•• 증액동의권은 6개국 모두에 있음

▪예산증액만 제한하는 우리나라에 비해 다른 5개국 모두 지출증가 또는 세입감소를 초래하는 법안까지도 발의를 금하며, 이는 우리보다 강력한 제약임

- 프랑스, 한국, 독일은 이러한 제한을 헌법에 명시

대한민국 헌법 제57조, 프랑스 헌법 제40조, 독일 기본법(헌법) 제113조

∙ 정부의 동의 없이는 지출증가가 수반되는 의원 발의가 금지되며, 우리나라는 예산에만 이러한 제한이 적용됨

- 영국은 하원규칙 제48조에서 왕권, 즉 행정부가 승인하지 아니하면 공공사업과 관련한 금액의 어떠한 청원이나 공공세입으로부터의 어떠한 출연이나 청구도 하원이 접수할 수 없다고 명시

∙  동 조항은 행정부 이외에는 예산안 제출을 금하여 정부편성권을 명시함은 물론 의원의 예산증액 수정안도 금하고 있으며, 그 외에도 지출이 수반된 법안의 의원 발의를 금지하고 있음

-  스웨덴의 정부 증액동의권은 명문화되지 않았으나, 예산실의 사전 검토 및 동의 없이 비용수반 법안 발의가 불가능함

2016년 9월 파리 OECD 국제재정포럼에서 이에 대한 스웨덴 예산실장의 설명 녹취. 의원내각제의 특성상 의회가 정부 내 실권자인 재무장관의 의사에 반해 국고지출을 관철할 수 없음

- 미국은 정부의 동의를 요하지 않으나, 동일한 취지의 제도를 통해 의회 내의 동의가 없이는 의무지출 등의 지출증가 또는 세입감소가 유발될 수 있는 법안의 발의를 금지하고 있음

∙  잘 알려진 PAYGO 제도 등이 이러한 취지의 제도이며, 의사진행 규칙(point of order)에 따라 도입 결과 중기적인 재정중립 위배를 유발할 수 있는 법안에 대해 상원의원 개개인에게 실질적 법안 거부권이 부여되어, 단 1인의 의원이라도 이의를 제기하면 재적의원 5분의 3의 동의가 있어야만 발의가 접수될 수 있음.

∙ PAYGO 제도 이외에도 의회의 예산과정에서 point of order를 통하여 재정규율을 준수토록 의회 내의 자체적인 구속 방안을 강구하고 있으며, 이 중 다수가 자체적인 증액동의권이라고 해석될 수 있음

•• 기타 의회의 예산수정 제한

▪증액동의권 이외에, 의회의 예산결정이 재정규율을 지키도록 제약하는 제도로 의회가 예산을 확정하는 의사결정을 2단계로 하도록 법으로 요구하기도 함

- 즉 1단계에서는 예산의 총액 및 분야별 한도를 확정하고, 2단계에서는 상임위별로 각 분야별 한도 내에서 분야 예산의 내역에 대해 심의를 진행토록 법으로 정함으로써 예산의 거시적 건전성을 보호

∙  우리나라에도 도입된 행정부 내의 하향식(top-down) 예산제도와 매우 유사하며, 다만 의회 내의 예산과정에 적용되는 것임

- 프랑스는 의회가 정부예산안의 미션(분야)별 총액을 주어진 한도로 존중해야 하며, 각 미션의 한도 내에서만 지출항목의 증액과 신설 등을 포함하여 수정이 가능함

헌법 제40조의 증액금지 조항은 미션 단위에 적용되는 것으로 예산조직법(LOLF)이 2001년에 개정되어 2005년부터 시행되고 있음 (LOLF 제47조)
참고로 동일한 1958년의 헌법하에서도, LOLF 2001과 달리 이전의 1959년 LOLF는 의회의 수정권한을 보다 엄격히 제한했었음. LOLF 1959 제41조는 전 기존 사업들의 예산총액(전 예산의 94%)에 대해서 의회가 일체의 수정없이 단 한번의 표결로써 가부만 결정토록 요구하였음. 그 외에 신규사업은 심의·수정이 가능하나, LOLF 1959 제42조가 증액 및 지출항목의 신설을 금지하였음

∙  그러나 증액 및 항목 신설이 이루어지는 수정안에 대해서는 그 사유를 명시하고 소요 재원을 명시해야 하며, 이러한 요건이 충족되지 않으면 수정발의 접수를 금지(LOLF 제47조)

∙ 삭감만 인정하는 헌법 제40조의 제약에도 불구하고 LOLF 2001에서 2005년부터 미션 내에서의 의회의 수정권을 인정하였으나, 실제로는 헌법이 제40조 이외에도 다른 조항들을 통해 의회의 권한을 제한하므로 수정권의 실효성이 낮음

헌법 제42, 44, 45, 47, 49조 등은 의회의 법안 및 예산법안 처리 과정에서 정부가 의회의 수정발의를 빼고 정부 원안대로 즉각 표결토록 요구하거나 예산안 표결을 내각신임 의결로 간주토록 요구하는 등, 의회를 압박할 수 있는 다양한 제도적 방법들을 제공하고 있음

- 스웨덴 국회법 제11장 제18조에 따라 의회는 총액 및 분야별 한도를 먼저 결정한 후 동 한도 내에서 각 분야별 심의를 진행

∙ 의회의 수정권에 대한 명시적은 제약은 없으나 의원내각제의 특성상 정부안의 총량과 한도를 대부분 그대로 채택하며, 분야별 한도 내에서도 무리한 수정은 발생하지 않음

- 미국의 경우에도 1974년의 의회예산법에 따라 의회는 4월 15일까지 예산의 총액 및 분야별 한도를 정한 예산결의안(budget resolution)을 채택해야 하며, 여기서 결정된 한도는 이후 분야별 재량지출의 세출법안을 작성하는 과정에서 준수되어야 함

미법전 제2장 제632조

미법전 제2장 제633조에서 예산결의안이 채택된 후 새로이 지출권한(budget authority)을 부여하여 한도를 수정하는 것을 point of order를 통해 금지. 또한 미법전 제2장 제634조는 예산결의안이 채택되지 않으면 그 이후의 일체의 세출 입법 과정의 진행을 금지

∙ 단 프랑스 또는 스웨덴 사례와 달리 상대적으로 의회의 권한이 크므로 총액 및 분야별 한도가 정부예산안에 구애받지 않고 결정될 수 있음

▪위의 사례와 달리 의회 내 2단계 예산 의사결정을 하지 않는 다른 3개국의 실질적 수정권을 보면 아래와 같이 요약됨

- 영국은 지난 100여년 동안 단 1건의 수정발의조차 없었을 정도로 의회의 권한이 가장 취약한 사례로 알려져 있음

∙ 특히 사전예산제도를 통하여 개략적인 지출 전망을 의회에 우선 보고한 후 실제 예산안 제출은 통상적으로 회계연도 개시 약 4개월 이후에 이루어지므로, 예산 및 관련 절차의 개념 자체가 우리와 큰 차이

-  우리나라는 헌법 제57조의 정부 증액동의권에 따라 형식적으로는 삭감만 가능하나, 실제로는 계수조정 등을 통해 일부 증액도 이루어짐

-  독일의 경우 예산안의 의회 수정이 빈번히 발생하나, 항목별로는 증액보다는 주로 삭감이 발생함

실제로는 분야별 심의에서 항목의 증액도 가능하나, 대체로 헌법 제113조의 정부 증액동의권의 영향으로 주로 삭감 조정이 이루어짐

∙ 상임위별로 예산 분석관(야당)과 부분석관 3인(각 당을 대표) 등 전문가가 국회 임기(4년) 동안 임명되어 당해 분야의 정부예산안을 검토하여 조정안을 작성하며, 주로 삭감 조정 의견으로 구성되어 상임위에서 그대로 채택되는 경향

Ⅲ	대통령제 국가의 재정권한 배분

•• 상술한 OECD 주요 6개국의 비교분석 결과, 재정권한의 배분에서 미국만 독특한 차이가 있으므로, 본 절에서는 대통령제 국가로 한정한 비교분석을 수행하고자 함

▪미국은 대통령제 국가의 대표적 사례로 거론되므로, 미국 사례를 참고하여 대통령제에 부합되는 제도 개선 방향을 도출하기 전에 미국의 이러한 차이가 대통령제 고유의 특성을 나타내는 것인지 재확인할 필요가 있음

▪이를 위해 전 세계 주요 대통령제 국가를 망라하여 각국 헌법에 나타난 재정권한의 국제비교 분석을 수행

•• 전 세계의 총 20개국에 이르는 대통령제 주요 국가를 분석에 포함하였으며, 대륙별로는 아래와 같음 (*로 표시된 OECD 국가는 4개국임)

▪북  미: 미국* 1개국

▪중남미:  아르헨티나, 브라질, 칠레,* 콜롬비아, 코스타리카, 에콰도르, 과테말라, 멕시코,*
니카라과, 파나마, 파라과이, 페루, 우루과이, 베네수엘라 등 14개국

▪유  럽: 벨라루스, 키프로스 등 2개국

▪아시아: 대한민국,* 필리핀, 인도네시아 등 3개국

※ 분석 결과를 명료하게 하기 위해 의원내각제 요인이 작용할 수 있는 반대통령제 또는 이원집정부제는 제외하였음(프랑스, 러시아 등). 즉 대통령이 있는 국가들 중 헌법에서 의원이 장관을 겸직할 수 있도록 한 국가들이 제외되었으며, 주로 동유럽 국가들이 제외되었음. 단 중남미 국가들은 상당수가 장관 겸직이 허용되나 뚜렷한 대통령제 국가로 일반적으로 인식되고 우리나라처럼 의원직을 휴직해야 장관이 될 수 있으므로 분석에서 제외하지 않았음. 아프리카에도 다수의 대통령제 국가가 있으나 분석에 포함하지 않았음

본 자료의 분석에서 제외된 7개 동유럽 국가(OECD 회원국 3개 포함)들의 헌법에서도 다른 국가들과 동일한 재정권한 배분을 확인하였음

•• 전 세계 20개의 주요 대통령제 국가의 헌법에서 규정된 재정권한의 배분을 분석한 결과, 거의 모든 대통령제 국가에서도 주요 재정권한의 배분은 의원내각제 국가와 동일하였으며, 미국이 유일하면서 독특한 예외임

▪일반법안 발의권: 미국과 필리핀만 제외하고 모든 국가의 헌법이 입법부와 행정부 양자에 공히 부여

-  미국 헌법은 의회에만 법안발의권을 인정하며, 건국 과정에서 미국 체제를 모방한 것으로 알려진 필리핀 헌법은 의회의 법안발의권과 함께 국민발의를 인정하나 정부에는 법안발의권이 없음

▪예산(법)안 편성권: 미국 이외의 모든 국가의 헌법이 행정부에 예산편성권을 부여

- 미국은 이미 설명했듯이 이론의 여지가 있으며, 헌법이 아니라 1921년의 예산회계법에서 정부예산안 제출을 요구

- 또한 필리핀은 미국과 같이 예산법률주의를 채택하고 정부에 법안발의권이 없음에도 불구하고 예산편성은 정부(대통령)가 하도록 헌법에서 명시

필리핀 헌법 제5장 제25조 제1항

▪의회의 예산증액 및 세입감소 제한: 대다수 국가의 헌법이 의회의 단독 예산증액을 금하는 조항을 포함하고 있음

•• 결론적으로, 재정권한의 배분에서 대통령제 국가들도 앞서 살펴본 의원내각제 국가들과 사실상 동일한 양상을 보이고 있으며, 미국의 재정권한 배분은 의원내각제와 다른 것은 물론, 대통령제 국가들 중에도 매우 독특한, 사실상 전 세계적으로 유일한 예외 사례임

•• 따라서 미국의 제도가 대통령제를 대표하거나 대통령제 고유의 특성을 반영한다고 볼 수 있는 근거가 전혀 없으며, 미국 사례를 참조하여 대통령제와 부합되는 재정권한 배분을 정하는 것은 심각한 ‘예외의 일반화’ 오류를 범할 우려가 있음

Ⅳ	요약 및 시사점

•• 대표적인 OECD 6개국의 재정권한 배분을 검토한 결과, 미국만 제외하고 모든 국가가 우리나라와 매우 유사한 모습을 보임

▪법안발의권은 의회와 정부에 부여

▪예산(법)안 편성권은 정부에 있음

▪정부 증액동의권, 또는 유사한 취지의 제약이 일반 법률안에도 적용됨

•• 더불어, 전 세계 주요 대통령제 국가들의 사례에서는 위와 같은 재정권한 배분이 의원
내각제는 물론, 대통령제 국가에서도 예외 없이 확인되는 보편성을 확인할 수 있음

▪즉 미국의 재정권한 배분은 대통령제 국가 중에도 매우 독특한 예외 사례이며,

▪따라서 미국 사례를 참조하여 대통령제와 부합되는 재정권한 배분을 정하는 것은 심각한 ‘예외의 일반화’ 오류를 범할 우려

•• 재정제도가 공식적으로 의회의 예산 수정을 인정하는 경우에도, 무리한 수정을 제한할 수 있는 추가적인 견제장치가 있음. 우리나라는 이러한 추가적인 견제장치가 사실상 전무하므로 만일 국회의 예산 수정을 인정하는 경우 이의 실효성이 있는 보완이 반드시 선결되어야 함

▪프랑스는 비록 미션 단위 내의 제한적 수정만 허용하나, 헌법의 다른 조항을 통하여 의회가 정부의 의사에 반하여 무리한 결정을 하는 것을 지양하도록 압박할 수 있음

- 또한 의회의 예산 수정은 사유의 타당성과 재원 확보 방안을 서면으로 제출하지 않는 경우 발의 접수가 금지됨

▪스웨덴, 독일은 예산 수정에 대한 명문화된 제약은 약하나, 의원내각제의 특성상 정부 예산안을 크게 수정하기는 어려움. 즉 정치체제 자체가 의회의 예산 수정에 대한 제약으로 작용

▪스웨덴과 미국은 의회 내의 예산 의사결정이 2단계로 진행되도록 법으로 규정하며, 1단계에서 예산의 총액과 분야별 한도를 2단계의 분야별 심의에 앞서 결정하도록 하여 거시적 측면에서 재정건전성을 보호

- 스웨덴은 의원내각제의 특성상 정부안의 한도를 의회가 대체로 존중하나,

- 미국의 경우 이러한 제약이 없으므로 상대적으로 재정건전성이 취약하며, 국제적으로 재정제도나 운영의 모범사례로 거론되지 않음

•• 서론에서 소개한 최근의 재정민주주의 관련 논의에 대해서 재정권한 배분의 국제비교 분석을 통해 아래와 같은 시사점을 얻을 수 있음

▪우리나라의 재정권한 배분이 행정부에 편중되었다고 판단할 근거가 전혀 없으며, 오히려 매우 정상적이라고 판단됨

-  단, 증액동의권은 일부 취약한 편이라고 판단되어, 향후 예상되는 재정여건 악화에 대응하여 재정건전성 제고를 위해 증액동의권의 적용 범위를 일반법안으로까지 확대하는 것을 고려할 필요도 있음

▪재정민주주의가 강조하는 ‘견제와 균형’은 다수의 성격이 상이한 권한을 복수 주체 간에 배분함으로써 각 주체 간에 서로 견제하며 권력의 균형을 유지하는 원리임을 상기할 필요가 있음

- 따라서 어느 특정 권한만 볼 때는 하나의 주체에 편중되는 것은 오히려 견제와 균형이 성립될 때 나타나는 당연한 현상이며, 이를 근거로 견제와 균형이 없다고 논하는 것은 논리의 오류라고 사료됨

- 즉 예를 들어 사법권한이 사법부에 편중되는 것은 견제와 균형의 당연한 결과이며, 재정권한에 관한 한 정부는 편성, 의회는 심의·확정 권한(기능)에 각기 전문화함으로써 상호 견제와 균형을 이루도록 하는 것이 바람직함. 즉 의회에 의한 삭감 이외에 증액·신설 권한은 편성의 연장이라고 해석할 수 있는바, 국회와 정부 간에 같은 권한이 중복적으로 부여되는 결과가 되므로, 지양하는 것이 바람직함

▪또 하나의 시사점은, 대통령제 국가의 대표적 사례로서 미국의 제도를 참조하기에는 부적합하다는 사실임. 미국 제도를 지향하는 ‘예외의 일반화’ 오류를 피하고 객관적 사실의 분석에 입각하여 우리 실정에 맞는 합리적 제도를 설계하는 노력이 긴요함

재정권한 배분의 국제비교분석

2017. 2. 20(통권 제42호)

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