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우리나라 고령화와 고용정책 ￨ 조세재정 Brief

Ⅰ

들어가는 글

OECD는 빠른 인구 고령화 시대를 맞아 노년층의 노동시장 참여를 확대하기 위하여 Working Better with Age라는 제목으로 2006년부터 주요 국가에 대한 보고서를 발간하고 있음

2018년 10월에 발간한 보고서에서 유럽, 미국에 이어 한국의 특수한 고령층 노동시장 현황과 개선안을 제시하고 있어, 본고에서 세제 개편 및 정책적 시사점을 중심으로 소개

OECD(2018), Working Better with Age: Korea, Ageing and Employment Policies, OECD Publishing, Paris. (https://www.oecd-ilibrary.org/employment/working-better-with-age-korea_9789264208261-en, 접속일: 2018. 12. 27)

한국은 OECD 국가 중에서 50~75세 연령의 근로자의 노동 참여율은 높은 편이나 직무 안정성, 임금, 사회보험 측면에서 일자리의 질이 낮은 편이며 해당 연령층의 빈곤율이 다른 OECD 국가에 비하여 높음

이들 대부분은 55세 이전에 첫 번째 직업에서 조기 은퇴하고 재취업하는 경우로, 상대적으로 제2의 경력은 일자리의 질이 낮고, 업종별로는 자영업의 비중이 높음

고령 근로자는 평균 71~73세에 실제적으로 은퇴하는 것으로 나타나므로, 은퇴 전 불안정한 고용 상태가 20년 정도 유지됨

OECD는 한국이 앞으로 고령 근로자의 고용 가능성을 높이고 임금 조건을 향상시킬 수단을 마련할 것을 권고

고용주가 고령층 근로자의 본래 직업을 장기간 가질 수 있도록 연공서열보다는 직무에 기반한 전문성 위주의 보상 및 승진체계를 적극적으로 도입해야 함

근로자의 고용 가능성을 높일 수 있도록 퇴직 후 경력개발, 근로시간, 건강상의 문제에 대한 모니터링이 필요함

임금 조건 향상을 위한 근로소득 세액공제제도 범위 확대 및 기초연금을 포함한 사회보험제도 혜택의 조정이 필요함

Ⅱ

우리나라의 고령층 노동시장 현황

우리나라는 OECD 어느 국가보다 빠르게 고령화가 진행되고 있으며 앞으로 베이비붐 세대는 정책담당자와 국가재정에 큰 부담이 될 상황임

2065년이면 65세 이상의 인구가 전체 인구의 76%에 달해 OECD 국가 중 가장 노령인구 비중이 높은 국가가 됨

[그림 1]은 우리나라 노령인구의 의존도가 1970~80년대에는 가장 낮은 국가였으나, 2060년에 가장 높아지는 추세를 보여줌

그림 1	한국의 고령자 부양비율 변화추이

주: 1. 고령자 부양비율: 노동인구(15-64세) 1,000명당 65세 이상 인구비율

2. 1965년부터 2015년 예측값과 2016년부터 2065년까지의 추계값

출처: United Nations, Department of Economics and Social Affairs, Population Division(2017) World Population Prospects: The 2017 Revision(OECD(2018), Working Better with Age: Korea, p.28 재인용)

우리나라의 1인당 GDP 평균 이하의 노동자들은 노동생산성이 상대적으로 낮고, 노동시간은 길어 노동력이 투입되는 산업의 우위성이 줄어듦

OECD 국가 중에서도 인구 고령화로 인하여 경제적으로 부정적인 영향을 받은 국가의 사례를 살펴볼 수 있음

독일은 생산연령 감소로 인한 재정적 부담을 2000년대 초반 ‘하르츠개혁(Hartz Reform)’을 통해 경제성과 유지

하르츠개혁은 독일이 고도의 실업률과 재정악화 상황을 타개하기 위하여 노동시장 유연화, 실업자 취업 장려, 기업 일자리 창출을 위하여 도입한 노동시장 개혁패키지를 말함

이탈리아는 인구구조는 양호한 상태였으나 낮은 생산성, 공공 부채 증가 등으로 경기침체가 장기간 이어짐

우리나라는 OECD 평균에 비하여 3배 정도 높은 노동 생산성과 높은 교육수준을 가지고 있으며, 이것이 혁신과 생산성 향상을 가능케 하는 희망적인 투자요인으로 파악됨

그림 2	경제적 성과, 노동 활용률과 노동 생산성

주: 노동 활용률은 1인당 근로시간으로 측정, 노동 생산성은 노동 시간 대비 GDP

출처: OECD (2017)OECD Compendium of Productivity Indicators.(OECD(2018) Working Better with Age: Korea, p.28 재인용)

우리나라 고령층 노동시장은 실질적 은퇴연령(effective retirement age)이 계속 떨어지는 OECD와 달리 계속 상승하는 추세를 보임

우리나라 고령 근로자는 일을 하고 싶다는 마음보다는 생계유지의 필요에 의하여 일하는 비중이 높음

고령층 근로자에게 제2 직업의 선택지가 다양하지 않으며 50대 초반의 많은 조기 은퇴자들은 경력이나 기술이 부족한 채로 자영업으로 많이 진출하거나, 양질의 근로조건이 아닌 저임금 근로자로 다수 재직함

고용 형태는 정규직보다는 비정규직(임시직, 파트타임, 일용직이나 가족 간의 고용 형태 등)이 일반적으로, OECD 국가 중 고령층의 비정년 형태의 근로가 평균 노동인구 연령에 비해 높은 세 국가(한국, 일본, 터키)에 포함됨

그림 3	OECD 대비 한국 고령 근로자의 비정규 노동 비중

주: OECD 국가 비정규 노동자 비중을 노동인구(15~64세) 집단 대비 고령층 노동인구(55~64세)로 구분

출처: OECD(2018), Working Better with Age: Korea, p.46

고령화와 더불어 노령층의 빈곤율이 높은 경우, 사회보험에 관한 지출 부담이 증가되므로 사회적 결속력을 유지하는 것이 과제로 남음

OECD는 우리나라가 공적 사회 비용을 보다 효과적으로, 근로자 친화적으로, 비용 효율적으로 지출하면서도 사회보호 제도를 전반적으로 강화할 재정적 여력이 있다고 판단

그림 4	우리나라의 공적 재정 건전성과 사회보험 개편 여지

출처: OECD(2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris.(OECD(2018), Working Better with Age: Korea, p.34 재인용)

OECD는 고령 근로자의 노동시장 특성을 파악하기 위한 지표를 개발하여 우리나라의 현황을 아래와 같이 파악

인구적 상황: 한국의 고령인구 의존도는 현재로서는 OECD 국가 중 낮은 편이고 70대 초반까지 많은 근로자가 일을 하여 노동시장 잔존기간이 OECD 평균에 비해 성별에 따라 7~8년 긴 편임

고용: 50~74세 고용률이 62.1%(2016년)로 OECD 평균(50.8%)보다 높은 편이고 특히 고령자 중에 여성 고용률도 높으나 여전히 한국에서도 고용에 있어 성별 격차가 높은 편임

직종 특성: 한국 고령 노동자들은 OECD 다른 국가의 고령 노동자들에 비하여 긴 시간을 근무하고 있는데 다수의 근로자들이 임시직, 자영업에 종사함

동학(Dynamics): 60대 근로자의 고용 유지는 OECD 평균(50.3%)에 비해 상당히 낮은 편이고(23.4%), 고령 노동자를 채용하는 경우는 33.9%로 OECD 평균(9.1%)에 비해 높음

실업: 한국에서 실업 또는 장기실업의 통계치는 OECD 국가와 비교했을 때 상당히 낮은 편이고, 특히 55~64세의 노동 참여 인구의 실업률은 2.8%로 OECD 평균(4.6%)보다 낮음

고용 가능성: 고령 근로자들은 다른 연령층에 비하여 상대적으로 교육 수준이 낮고, 필요한 직업 훈련 참여도도 낮음

우리나라 고령 근로자들은 오랜 기간 노동시장에 남아야 하는 상황에서, 직업 형태, 고용 안정성, 보수와 관련한 장애요인을 제거할 필요가 있고, 제2경력을 위한 노력이 있어야 양질의 보상을 얻을 수 있음

Ⅲ

고령 근로자의 빈곤율, 고용 가능성, 고용 유지도 개선

우리나라 고령 근로자의 사회보호제도 개선 필요

우리나라는 조세지원이나 공적 이전으로 고령층을 빈곤에서 벗어나게 하는 비중이 13% 수준으로 OECD 평균(55.8%)에 비하여 매우 낮게 나타남

근로소득 세액공제 프로그램(EITC) 등으로 고령 노동자의 제2경력 참여를 지원하고, 특정 빈곤층에 주는 긍정적인 영향에 근거하여 EITC 범위를 확장하고 고령층에 대한 혜택을 강화할 필요가 있음

고용보험 범위를 확산하기 위해서는 자영업자를 의무화된 고용보험 가입 대상으로 포함할 수 있고, 의무화된 고용보험으로 지역 일자리센터 활용을 증진시킬 수 있음

연금 개혁은 충분한 생계 기준을 고려하여 기초 생활수급자 대상을 확대하고, OECD 기준을 반영하여 지원액의 인상이 필요함

현재 70%의 고령인구 대상 25만원 수준의 기초연금은 광범위한 대상에 비하여 부족한 지급액이 문제가 될 수 있으므로 고령 빈곤층이 가난에서 벗어나기 위해서 대상 및 수령액 조정이 필요

국민연금은 현재 기여분이 적고, 실제 연금 혜택도 적은 편이라 빈곤율을 줄이기 위해서는 기여분을 인상하고 연금 수급 연령을 높이는 계획을 이행하여야 함

개인연금이 여전히 발달하지 못한 상황에서 퇴직연금 제도 등을 중소기업에서도 적극적으로 도입하도록 하고, 퇴직금보다는 퇴직연금제도 방식을 권장함

고령 노동자의 고용 가능성과 근로조건 개선

직무 수행을 위해 복잡한 분석, 커뮤니케이션, 기술 역량의 필요성이 커지지만 고령층 노동자의 역량 문제는 고용 유지뿐 아니라 채용과정에서도 제약으로 작용함

OECD 국가와 비교했을 때, 고령층 노동자 중 상당수가 컴퓨터나 응용기기에 대한 친숙성이 매우 낮게 나타나고, 세대 간의 활용 능력 격차는 OECD 평균에 비해 두 배 수준으로 나타남

그림 5	우리나라 고령 근로자의 역량

직무와 관련된 훈련에 대해 단 20%의 고령 근로자들이 훈련을 받은 것으로 응답하여 OECD 평균에 미달함

고용 상태 중 시간제약이 주요한 장애요인으로 지목되어 정책적으로 교육 훈련에 참여할 수 있도록 시간 제약을 해결해 주는 가이드라인이 필요

특히 중소기업과 같이 노동력이 부족한 기업에서 악순환이 발생하지 않도록 재정지원 및 교육 훈련을 위한 부재를 보조하는 노력이 필요

교육 방식을 온라인, On-the-job training 등으로 다양화하고, 교육 훈련의 질을 높이기 위한 평가 등이 중요함

직업 교육 및 훈련에 필요한 기술을 이해하고, 자격을 갖출 때 합리적이고 효율적인 투자가 가능하므로 적절한 자격 시스템과 신뢰할 만한 평가절차가 필요

빠르게 변하는 노동시장에서 필요한 기술을 확실히 정의하고, 동등한 질의 일자리로 이직을 용이하게 하는 것, 노동자들이 생산적이고 장기적으로 일할 수 있는 근로조건을 갖추는 것이 한국이 직면한 과제임

공공고용서비스에서 구직 지원을 위한 정보 제공, 경력개발 컨설팅 등의 역할을 수행해야 하는데 직접 고용 창출에 많은 비용을 지출하고 있음

현재 고용노동부 산하의 일자리센터는 OECD 다른 국가와 비교했을 때 지원이 절반 수준으로 매우 저조하므로 일자리센터 인력 확충, 외부 채용서비스 기관과의 협력으로 성공적인 이직․전직을 위한 공공재정의 투입이 필요함

OECD 다른 국가에서는 직접 고용창출은 줄어드는 추세인바, 우리나라 고령 근로자의 고용 가능성을 높이는 노력으로 불안정한 일자리 창출에서 다른 방식의 해결안을 마련해야 함

개인 카운셀링, 수요에 맞는 훈련 프로그램, 이직 지원, 구직 프로그램 참여에 대한 재정적 인센티브 등도 고려할 수 있음

고령 근로자의 고용과 고용 유지도 (Job Retention) 개선

우리나라는 세대간, 성별, 숙련 정도에 따라, 정규직과 비정규 간의 격차가 매우 크기 때문에 법적으로 보호가 강화되어야 함

정규직 근로자의 개인 해고에 대해 보다 강력한 제재가 필요하며 불공정한 해고 가능성뿐 아니라 채용에 대해서도 보다 공정한 규정이 필요

고령 근로자들을 위해 특별한 고용 보호 프로그램을 개설하며 의무화된 은퇴는 줄여가며, 연령에 따른 차별을 당한 경우에 이의 제기 절차를 마련하고, 연령에 따른 차별이 없는 수평적 조직 문화를 구축하여야 함

우리나라 고령 근로자의 고용을 증진하기 위해서는 연공서열 중심의 보수체계를 개편하여 생산성에 임금이 비례하는 보상체계를 도입하는 것이 필요함

근속 연수나 연령에 기반한 보상체계는 연공서열로 전문성을 평가하는 문화를 바탕으로 고령 근로자는 광범위한 역량과 복잡한 업무에 대한 긴 경력으로 생산성이 높다고 여겨짐

연공서열은 2013년에는 71%의 기업이 활용하고 있었으나 2017년에는 60%로 축소되고 있지만 여전히 기업 및 노동조합의 지지를 얻어 광범위하게 유지

직무 중심의 전문성 기반 보수체계로 이행하기 위해 기준과 보상에 대해 잘 이해하도록 하고, 손실을 입을 집단의 저항과 관련한 처리 절차가 마련되어야 함

그림 6	임금과 의무화된 은퇴 간의 이론적 관계

A. 직무 기반의 임금체계로 이전한 경우(의무화된 조기 은퇴 연령을 연장 없이)

B.  의무화된 조기 은퇴 연령을 연장한 경우(연공서열 임금체계 유지)

출처: OECD(2018), Working Better with Age: Korea, p.92

연공서열제도에서 직무 중심의 임금체계로 전환하는 경우, 분기점 좌측 청년세대는 본인의 생산성 대비 낮게 받았던 임금이 상승하고, 분기점 우측 고령층 근로자는 본인의 생산성보다 높은 임금이 하락 ([그림 6] A)

연공서열에 기반하여 임금을 지급할 때, 임금피크제는 퇴직 연령을 연기한 노동자에게 생산성보다 높은 임금이 고용주에게 비용으로 부과하므로 제도 도입으로 발생하는 고령 근로자 임금에 대해 임시적으로 정부 보조금을 지급하는 것이 가능함([그림 6] B)

고령층 고용 증진을 위해서 노동시장에서의 이중적 구조를 줄이고 사회 보호, 불확실성 제거, 근로 시간 유연화와 근로시간 축소 등과 관련한 합의가 필요

최근 노동시장에서는 의무화된 은퇴 연령을 60세 이하로는 규정하지 못하도록 하는 움직임이 있으며 임금피크제와 같이 생산성 있는 근로자의 고용 기간을 연장할 필요가 있음

단기적으로는 임금피크제 도입과 같은 제도 개편이 가능하나, 장기적으로 제도의 잠재적 이득이 저임금 근로자에게 배분되도록 제도를 운영하고, 전체적으로 인적자원 분야에 성과와 직무 중심의 평가와 보상이 수반되어야 함

Ⅳ

우리나라 고령층 노동시장에 대한 평가와 권고사항

최근의 노동시장 개혁에 지속성이 더해질 수 있도록 고령층 근로자의 고용을 창출하고, 고령 빈곤층 개선을 위한 사회보호제도 강화가 필요함

최근 노사정위원회는 새로운 규제 프레임워크 개발을 위해, 근로자의 생산성을 높이고 근로조건을 개선하도록 의무화된 조기 은퇴, 연공서열 보수체계에서 직무와 기술 요소 기반의 보수체계로 개편에 합의함

[개선책 1] 고용주들이 고령 근로자를 더 유지하고 고용할 수 있도록 임금제도 개편이 필요함

60세 이하의 나이에서 조기 은퇴 근로자를 줄이기 위해서는 생산성에 기반한 임금 책정이 제도화되어야 함

20~50대 근로자 대상의 설문 결과, 80%가 넘는 응답자는 65세 이후에도 일하고 싶다는 응답함

연공서열에 기반한 임금체계는 생산성과 임금 간에 간극을 발생시키고, 조기 은퇴 문화를 더욱 조장

근로보호 규제를 정비하고 노동시장의 이중구조를 줄임으로써 고령층 노동시장 여건을 개선할 수 있음

단기적으로는 임금피크제의 재분배 효과를 분석하여 취약계층 노동자에게 혜택이 갈 수 있도록 설계해야 함

장기적으로는 직무중심의 임금체계로 전환이 필요하므로 자격 시스템과 직무 역량을 기준으로 임금을 설계할 수 있도록 필요한 지식과 기술 등을 정의해야 함

[개선책 2] 고령층 근로자의 고용 가능성을 증진시켜 고령 근로자도 일하는 삶을 누리도록 지원

이른 은퇴와 제2의 직업을 갖는 데 있어 전직을 위한 비용을 최소화할 수 있도록 채용 서비스, 노동시장 정책의 역할이 중요

평생학습을 통해 핵심 역량과 기술을 향상시켜야 하며 근로조건을 지속적으로 개선하여 고령 근로자들이 그들의 능력을 발휘할 수 있도록 해야 함

빠른 기술 진보와 경제 성장 등으로 신기술을 요구받는 근로자들에게 직업 교육 및 훈련이 필요하지만, 노동의욕은 높으나 취업 상태에서는 시간적 제약으로 훈련 참여가 어려움

최근 개발한 국가역량표준을 근로자 경력 선상에서 활용할 수 있도록 기술과 역량 측정 지표와 훈련 및 교육, 자격 시스템을 연계하여야 함

공공 고용서비스는 전직, 훈련의 기회를 제공하고 구직자와 일자리 정보 매칭에 주력하고 있는데, 40대 이상의 구직자를 위해서 재취업에 관한 맞춤형 정보, 온라인 기반의 정보 서비스 외에도 다양한 방식의 지원이 강화되어야 함

[개선책 3] 고령 근로자의 근로 조건을 향상할 수 있는 제도 마련

국가인적자원개발 컨소시엄 프로그램을 확대하고 강화하여 일자리 희망센터, 공공근로서비스와 협동하여 재취업 일자리 창출

국가 직무능력 표준(National Competency Standards, NCS)을 활용하도록 이해관계자의 노력이 필요함

적극적 노동시장 정책 중 지출 효과가 특히 높은 수단을 집중적으로 이행
(직접적 고용창출을 줄이고 취업성공패키지 같은 프로그램 장려)

중장년층 노동자의 재취업 가이드를 강화하여 근로자의 기술과 경력을 파악하고 훈련 연계를 지원

중소기업 등 다양한 사업 부문을 제도에 포함하도록 하고, 새로운 가이드라인 이행에 대해 철저한 모니터링이 필요

고령 근로자의 건강 상태를 지역 보건기관과 협력하여 효과적으로 관리하는 방안을 마련하고, 유급 병가나 법적으로 보장된 병가를 도입하여 건강 문제를 해결하고 취업할 수 있도록 지원

Ⅴ

나가는 글

우리나라는 노동력이 경제 성장의 주요 동력인 상황에서 선례가 없는 빠른 고령화 인구 변동을 겪고 있어서  재정과 사회적 통합 측면에서 부정적 영향이 예상됨

우리나라에서 고령 근로자가 경제활동을 하는 비중은 높지만 고령 근로자가 은퇴 후 갖는 직업은 일반적으로 낮은 임금에 위험이 수반되어 고령층 빈곤율이 OECD 중 가장 높은 국가 중 하나임

사회보장제도의 대상자와 혜택을 조정하여 고령 근로자의 고용을 장려하고 사회보험이 필요한 대상에는 적정한 재정적 지원이 지속가능하도록 제도가 정착되어야 함

고령층 근로자의 근로 수요를 충족시킬 수 있도록 임금체계 및 사회보험 등의 제도적 개편을 추진하고 불안정한 근로조건을 개선하여 고용 유지도를 높여야 함

고령 근로자에게 불리한 영향을 끼치는 노동시장의 이중구조를 줄이기 위한 노력 차원에서 임금체계를 생산성에 비례하도록 개편하여 효율성을 증진하여야 함

고령 근로자의 고용 가능성을 높이기 위한 재취업 지원 훈련과 채용 관련 연령차별 요인을 제거하며 근로형태별 차별 축소를 위한 정책적 노력이 필요함

한 동 숙 부연구위원 / 공공기관연구센터(044-414-2312)

• 발행처: 한국조세재정연구원

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2018. 12. 28(통권 제74호)

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우리나라 고령화와 고용정책